柳斌：基础教育40年

1978年中央提出改革开放政策以来,我国的基础教育40年风雨兼程,沧桑巨变,成就辉煌,可歌可泣。在一个十几亿人口的大国,实现了义务教育全覆盖,铸就了人人有学上、上好学的历史丰碑,成效有目共睹。然而有的专家教授却对此熟视无睹,公然散布“中国教育是一个天大的问题,不是说我们有多大的本领把它办得多么好,而是我们居然可以把它办得这样糟”,一棍子把中国人民和中国数以千万计的教师、教育工作者流血流汗、夜以继日,四十年艰苦奋斗的教育事业打进了十八层地狱。有鉴于此,回顾一下中国基础教育走过的艰辛道路和取得的巨大成效,不但是适时的,而且是必要的。

实施义务教育,西方国家从德国开始。公元17世纪德意志魏玛邦国，以法令的形式规定：6～12岁的孩子必须入学，否则“罚其父母”。从此西方国家先后实施了义务教育制度。

中国最早提出义务教育概念是在清末，1904年清政府颁布《奏定学堂章程》，后来国民政府也曾作出过实施义务教育的规定，但都只停留在文件上,没有真正实施。

20世纪50年代，新中国百废待兴，国家在《中国农业发展纲要》中即提出“普及小学教育”，当时人民日报为此配发的社论则直接提出“普及小学义务教育”，这是“义务教育”概念在新中国第一次出现。但是，受当时国家财力水平所限，真正推行义务教育并不具备条件 (当时全国财政教育经费总共不到20亿元)。

（一）制定《中华人民共和国义务教育法》

我国义务教育真正开始纳入法治轨道是从1982年修订宪法开始的, 在宪法第十九条中明确写上了“国家举办各种学校，普及初等义务教育”。为贯彻宪法精神，1985年5月，中央在《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确要求，有步骤地实行九年制义务教育，同时指出，义务教育是适龄儿童和青少年都必须接受，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育，为此需要制定《义务教育法》。

当时国家教委立即组织了《义务教育法》起草小组,并任命我当组长。从1985年6月根据“宜粗不宜细”的原则,开始起草，到1986年4月六届全国人大四次会议审议通过，只用了短短10个月的时间，但作为中国有史以来第一部《义务教育法》(共十八条,简明扼要),它对我国教育事业所起的号召、动员作用和移风易俗的社会影响却是巨大的。它的出台，标志着我国的义务教育终于走上了有法可依的道路。

（二）使农村孩子有学可上

既然是义务教育,就必须使每个适龄孩子都有学可上。而要做到这一点,任务十分艰巨。最大的障碍是经费投入问题，在当时国家财力相对薄弱、政府投入不足的情况下，通过调查研究采取了多种有效措施。例如,把让学生就近入学作为一项必要保障,采取办学网点下伸到村或边远居民点,对困难家庭子女实施助学金制度,对在边远地区任教人员实施地区补贴制度等办法,提高适龄儿童入学率。采取这些措施以后,小学入学率由20世纪五六十年代的60%迅速提高到90%以上。

（三）改造危房、兴建校舍、集资办学

普及义务教育,小学校舍尤其初中校舍严重不足,仪器设备基本上没有。当时,中小学危房多达四亿六千万平方米,年年有危房倒塌事故发生。为此,国家教委组织发起了由县级政府主管,乡村两级负责，动员人民群众积极参与的大规模集资办学、兴建校舍、改造危房、配置仪器设备的群众运动。用多次召开高级别现场会议的方式,请各省领导干部参加,推广山东、河南、江苏等省发动群众集资办学,解决“一无两有三配套”(无危房，有教室有桌凳，图书仪器室、体育场、厕所配套)问题的先进经验。在政府投入严重不足的情况下,硬是用十年左右的时间解决了长期以来的“黑屋子,土台子,泥孩子”的问题,解决了校舍、教室、桌凳以及必要的教学设备问题,在全国范围内掀起了“人民教育人民办,办好教育为人民”的热潮。

（四）发展特殊教育

1987年4月1日，我国第一次残疾人抽样调查结果显示，我国有残疾人口5164万人，其中0～18岁的残疾儿童数量为1074万，6～14岁义务教育学龄阶段的残疾儿童约625万人。

党和国家高度关注残疾人的生活和教育状况。国家教委采取了多项特殊措施保障适龄残疾儿童接受义务教育,在1986年的《义务教育法》第六条中明确规定, 国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，保障家庭经济困难和残疾适龄儿童、少年接受义务教育。具体措施:一是有计划有步骤地新建特殊教育学校；二是创造条件在普通学校中吸收残疾儿童随班就读；三是在师范院校中增设特殊教育专业,扩大特教师范学校招生规模,加速培养特殊教育师资；四是加强特殊教育课程开发和教材建设,引入职业技能选修项目,提高特教教学质量；五是与医疗卫生部门合作,医教结合,开展康复训练和教育。

进入21世纪以后,随着国家经济实力增强,对特教的投入大幅增长,国家启动了中华人民共和国成立以来规模最大的特殊教育学校建设项目。2008—2012年四年里，中央和地方累计投入54亿元，在中西部地区新建、改扩建1182所特殊教育学校。国家还建立了从幼儿园到高等院校的残疾学生资助体系。残疾儿童少年接受义务教育比例大幅度提高,2012年已达72.1%。经过多年努力，一个以特殊教育学校为骨干，以普通学校随班就读和附设特教班为主体,以送教上门和家庭、社区教育为补充的中国特殊教育发展格局已基本形成。

（五）实现“两基”目标

义务教育是中国的百年梦想。从1986年《义务教育法》颁布实施，到2000年中国初步实现“两基”战略目标，再到2011年全面完成“两基”战略任务，经过政府和人民25年艰苦卓绝的不懈努力，我国全面完成普及九年义务教育和扫除青壮年文盲的战略目标，实现了从一个文盲大国、人口大国向教育大国、人力资源大国的历史性跨越，为迈向教育强国、人力资源强国奠定了坚实基础。

从“有学上”到“上好学”，从85%的入学率到100%的入学率；从全面普及到公平均衡，从西部农村率先免费到全国城乡全面实现真正意义上的义务教育免费，1亿多适龄儿童少年上学免费成为现实。在一个十几亿人口的大国,全面实现“两基”是中国教育发展史上的重要里程碑，是世界教育史上的空前壮举。

普及九年义务教育,必须有一支高素质的教师队伍。但1985年11月全国教师工作会议上的强烈反映却是中小学教师队伍亟待解决三大问题:一是数量不足,二是质量不高,三是队伍不稳定。解决这三大问题也是我在国家教委工作期间倾注了很大心力的一件大事。在做了大量调查研究之后,有针对性地出台政策措施,有效地化解了这些矛盾。

（一）制定《中华人民共和国教师法》

在国家教委党组的领导下，1985年开始由我牵头,成立起草小组,着手《教师法》的研制，希望以立法手段加强教师队伍建设,保障教师的基本权益。

（二）解决教师队伍数量不足、质量不高问题

为解决数量不足与质量不高的问题，主要采取了以下措施：一是扩大师范院校招生；二是加强中师的标准化建设；三是建立中央和国家机关讲师团,到有需求的省、市、区支教,培训教师；四是建立教师资格证书制度,从社会上吸收一批优秀人才当教师；五是建立教师进修培训制度,以不断提升教师素质。

（三）解决教师队伍不稳定问题

教师队伍不稳定的问题主要是工资低、待遇差、生活困难、社会地位低下、不受人尊重等因素影响产生的。为解决这个问题,国家教委采取一系列措施:向国务院报告,提高10%的教师工资待遇,并在《教师法》里规定教师工资不低于或略高于当地公务员工资的平均水平；用国家、学校、个人三个一点的办法,筹措资金,解决教师住房问题；建立教师节；成立中小幼教师奖励基金会,筹措资金每两年奖励一次优秀教师；考虑其他行业都有职务工资,决定建立教师职务制度；建立职务和课时津贴制度。随着以上措施逐步落实,教师队伍的三大问题逐步得到解决。

（四）解决民办教师问题

民办教师是指“我国中小学中不列入国家教员编制的教学人员”，1985年以前，我国小学教师约700多万人，其中民办教师330多万人，是农村普及小学教育过程中形成的一支重要教学力量。由于没有正式编制，所以也没有正式工资，少量津贴也因人因地而异。与正式教师同工而不同酬，还要回家种责任田，生活十分艰苦。

为解决民办教师问题，1986年国家教委联合国家计委、财政部、劳动人事部等几个部门一起到全国各省市进行摸底调研，提出了三个“三分之一”的解决办法：国家拿出100万指标将合格民办教师转为正式教师；教育系统内部通过师范院校招生、培养教辅人员等办法解决100万青年教师转编问题；老年教师达到退休年龄时则发给一笔适当的安置费，使其有基本生活保障。1987年国务院决定每年拨20万个指标解决民办教师转正问题，连续5年。但因为一些原因受阻，1988年开始被搁置多年，该政策直到1994年才再度恢复,用了7年时间,到2000年民办教师的问题才基本解决。

（一）政府教育投入严重不足

 1985年以前，全国的公共教育经费大约占当时GDP的2.3%，其中全国普教事业费仅115亿元,基建费仅12亿元。中小学生生均教育事业费仅102元,小学生生均教育事业费仅33元。扣除教职员工工资、助学金等开支后,买粉笔的钱都不够。在各级政府财政收入中,中央和省级政府占了大头,县、乡政府只占小头,但按照分级办学分级管理的模式,义务教育经费却主要靠县、乡两级政府投入。1996年全国义务教育财政预算内拨款554.38亿元中，中央财政支出的比重仅为0.04%,义务教育投入体制表现出明显的地区自筹倾向。这种财政开支制度严重影响甚至阻碍了义务教育的实施和发展。

（二）多渠道筹措教育经费

从1986年到2006年的这20年里，义务教育经费的来源与筹措方式可归纳为“六字方针”：财、费、税、产、社、基。“财”指财政拨款；“费”指各项教育附加费，包括城市教育附加,按企业营业税一定比例征收,农村教育附加费,按农民上年度人均收入一定的比例征收；“税”指税收；“产”指校办产业；“社”指社会集资与捐赠；“基”指各种基金会资助。仅校办产业一项，当年收入就有至少14亿元，补上了很大的一个缺口。这“六字方针”在当时国家财政紧张、教育经费投入严重不足的特殊阶段，为我国提前普及九年义务教育发挥了重要作用。1986年到2006年间，共筹款数千亿元,直接推动了我国基础教育的高速发展。

（三）争取教育经费占国内生产总值4%的持久“战斗”

 为了争取经费保障,从《义务教育法》实施一开始,我们就通过对国内外教育经费收支制进行充分调查研究,并通过讨论、座谈、写报告,每年在“两会”上提建议、提议案,争取我国教育经费达到中等发达国家的平均水平,即占GDP 4%。与国务院各部委,与全国人大、全国政协各专门委员会不厌其烦、不厌其详地汇报、恳谈。此项工作从1993年《国家教育发展纲要》公布时起,一直坚持不懈,历经了三届政府,二十个年头,直到2012年才得以实现。

（四）从收费义务教育走向免费义务教育

2000年，农村税费改革政策出台，其中有几项影响教育经费的政策：一是取消农村教育附加费，二是取消集资办学。这致使农村义务教育经费来源受阻，部分农村及税费改革试点地区义务教育经费无法维持运转，使教育乱收费愈演愈烈。2002年、2003年、2004年成了义务教育乱收费最严重的时期,也是拖欠教师工资最严重的时期。

由于一些地区中小学相继停办,在社会上引起强烈反映。全国人大近1/4的代表连续3年为《义务教育法》的修订提出议案，这在全国人民代表大会的历史上是罕见的。2003年6月，十届人大常委会将修订《义务教育法》列入立法计划。2006年6月29日，全国人大常委会审议通过了新修订的《义务教育法》。法律第二条明确规定：实施义务教育，不收学费、杂费。

近代新式教育在中国发端以来，实行全民免费义务教育始终是教育界孜孜以求的目标，但由于制度、国力、财力等多方面的限制，始终难以完全实现。2006年新修订的《义务教育法》最终明确：国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。这样,就完成了从“人民教育人民办”到“义务教育政府办”的历史性转变。新《义务教育法》颁布实施是中国教育史上具有里程碑意义的一件大事，它宣告了义务教育全免费时代的到来。

（一）素质教育是怎样产生的

1985年第一次全国教育工作会议是“文化大革命”后召开的一次十分重要的历史性的拨乱反正大会,这次会议提出了“文革”后实现四个现代化的问题。然而,最根本的任务是要提高国民素质、提高民族素质。而提高国民素质、提高民族素质的根本却是要发展教育。这就是说,人口素质高不高,事关中国的前途和命运。这就是把“素质”二字与“教育”二字联系起来的历史背景。所以说,素质教育是时代发展的需要。

当时中小学片面追求升学率的现象已十分严重,既然要反对片面追求升学率,就要引导学生德智体美全面发展,在全面提高素质上下功夫。所以说,素质教育是中国教育自身改革的需要。

再说,当时的社会弥漫着功利主义大潮,只认分数和升学率,只追求个人功利前程。既然要提高国民素质,就要引导家长移风易俗,改变教育观、人才观。所以说,素质教育也是中国社会和谐向善、移风易俗的需要。

社会发展对劳动力素质的要求和广大人民对提高国民素质的需要促进了众多教育工作者由浅入深的理论思考和多种形式的实践探索，于是产生了由“应试教育”转向“素质教育”的历史命题。素质教育就是在这种背景下产生的。

（二）素质教育正解

现在,又有一位教授跳出来打横炮了, 重复几十年前另两位教授“素质教育是伪科学”的论调。几十年来,广大教育工作者对“素质教育”理念的认可和接受,对素质教育实践和探索的广泛支持和积极参与，加上1999年第三次全教会会后郑重发布的《中共中央  国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，2006年新修订的《义务教育法》把“实施素质教育”写入法律第三条，2017年“发展素质教育”又写入了党的十九大报告，这就使这种“伪科学”论调自行销声匿迹已经多年了。

什么叫“素质”?“素质”这个词,社会上有多种不同的解释。主要是两种：一种解释是个人先天具有的解剖生理的特点，这种特点是通过遗传获得的，所以叫作遗传素质，也叫禀赋；另一种解释是个人在后天环境或教育的影响下形成的，是指人在后天通过环境影响和教育训练所获得的稳定的、长期发挥作用的基本品质结构，包括人的思想、知识、道德、心理品质等。其实把“素质”一词过分解读为“天生的”“一成不变的”,既不能后天习得,也不能发展、提高的观点,完全是一种形而上学的观点。既无益于教育,也无益于文化,更无助于社会的发展和进步。

举个例子来说,凡人都离不开“吃、喝、拉、撒”,茹毛饮血,随地大小便,符合先天遗传禀性,应当被素质先天遗传论者视为有素质,但素质后天习得论者则会视之为无素质或者素质低下,因为今天的社会已拥有现代文明,应当讲求熟食,重视饮食文化,重视卫生文明。再举个例子,识字、读书、计算, 都不是先天遗传下来的,而是人通过后天学习而获得的基本品质和基本能力。人类后天获得“读、写、算”能力,并由此而拥有了学习能力,拥有了建设世界,改造世界的知识、本领和力量。这在素质后天习得论者看来,就是素质的习得、养成、提高和升华的过程。然而素质先天遗传论者却否定这是素质,把这些在我们周围的现实中活生生存在的东西,贬斥为“伪科学”。我们所说的素质不是指天性、天赋等遗传素质,而是指后天养成的长期稳定的品质、能力、修养或行为习惯。

人类出现在这个世界上之后，为了自身的生存，就得有能力、有本领、有智慧、有道德。这些都不是人类先天就具有的。如何获得这些先天不具有而后天又必须有的东西呢？古往今来总结出来的经验以经典方式概括出了五个大字：“学而时习之。”我们天天在讲“学习”，人人在说“学习”，现代社会里“学习”这个高频词就源于《论语》。可我们对“学习”二字究竟理解了多少呢？为什么时至今日还有“大学教授”把因学习获得而拥有的各方面的素质视为“伪科学”呢? 要知道,“学习”能力的获得，是人类由动物界走向人类的最典型的一次飞跃,是“人的社会化”最重大的一次飞跃!

究竟什么是素质教育?以提高国民素质为宗旨,以立德树人为核心, 以培养创新精神和实践能力为着重点,面向全体学生力求德智体美劳全面发展,把知、情、意、行融合起来,把学会做人、学会求知、学会办事、学会健体、学会审美、学会创造贯穿于教育过程的始终。这就是素质养成过程,何伪之有?

（三）新时代基础教育的任务是把素质教育进行到底

基础教育当前的任务是什么?我认为,用一句话概括,就是“把素质教育进行到底”。

 “素质教育”从1985—1993年长达8年的自由讨论,到1994—1998年长达5年的实验推广,再到1999年至今由党和国家发正式文件在全国范围内全面实施,已经走过了33个年头。三十多年来，素质教育风生水起，应当说成效是显著的，但素质教育在推进过程中遇到的困难和阻力目前还是很大的。这些问题都不是单纯的教育改革问题,需要社会各方面体制改革的配套。

教育的根本任务是培养人才，而人才是分层次的。经济竞争、综合国力竞争的实力固然取决于高级专门人才的培养，但更重要的是取决于对整个一代劳动力进行高标准的教育和训练。20世纪特别是20世纪60年代以来，各国综合实力发展和竞争的历史充分证明，劳动力素质的高低是科学技术应用程度的决定性因素，而基础教育则是提高劳动力素质的重要基础。在当前我国教育改革和发展的关键时期，必须对基础教育的性质和任务再认识、再提高。

基础教育的重要性，关键是“基础”二字。所谓“基础”包含三层意义：第一，基础教育要为提高国民素质打下良好的基础；第二，基础教育要为每个人的终身发展打下良好的基础；第三，基础教育是整个国民教育体系的基础。改革开放以来，我国的基础教育为社会提供了大量的劳动力和初中级技术和管理、经营人才，包括数以亿计的接受了九年义务教育后进城打工的农民工，他们支撑了我国经济社会的高速发展。他们也是战胜全球性经济危机带来的巨大困难的制胜法宝。同时，基础教育通过培养各级各类人才，或为各种人才打下发展进步的基础，其“间接”效益也存在于各种文化、科技、经济活动的效益之中，这种效益既是“间接”的，更是长久的。基础教育对社会发展和进步的贡献是巨大的。事实充分说明，国家要发展，民族要复兴，科技是关键，劳动者素质是保障，教育是基础，而基础教育是基础的基础。